自1988年中央政府开始逐步推进城市住房改革以来，社区治理越来越成为我国社会中的一个热点问题。在社区治理中，基层政府机构（如居委会、街道办等），物业服务公司（或房地产开发商）与业主委员会往往构成了社区治理的“三驾马车”。在这三个主体中，基层政府机构的诉求是小区稳定与和谐发展，物业服务公司（或房产商）的诉求是经济利益最大化。然而，无论是决策者还是理论界对于业主委员会地位、功能与建设的讨论大多语焉不详。本文就试以学者和实践者的角度对这些问题作一梳理，希望起到抛砖引玉的作用。

    就业主委员会的地位而言，笔者认为业主委员会应被视作基于建筑物区分所有权的居民自治组织。与绝大多数西方国家不同，中国城市的小区少则上百户，多则上万户。在这种情况下，业主对于小区中公共部分（如过道、楼梯、车位、会所、电梯、高压水泵等）的共有产权（建筑物区分所有权）就构成了业主委员会成立的物理基础。所谓“自治”，并不是指业主委员会要脱离政府的管理、法律的约束或业主的监督。恰恰相反，业主委员会要依据法律法规来实现（多数）业主的合法以及合理诉求：

    首先，法律法规是社区治理中各方必须遵守的原则和判断小区事务是非曲直的根本落脚点。从实践层面来看，对于法律法规的了解和掌握程度也已经在很大程度上成为衡量业主委员会（主任）能力高低的重要指标。在笔者的实地调研中，一位业主委员会主任曾批评某些不称职的业主委员会主任，“做了两三年主任却连《物业管理条例》的一条都说不出来”。相对于这些业主委员会成员对于法律法规的重视而言，目前存在于民众乃至理论界一个较为普遍的说法是，由于有关业主委员会的立法相对滞后，法律法规不够完整，社区治理各个主体权利和义务的划分不够清晰，从而导致了小区治理的困境。事实上，我国各级人民代表大会、政府部门以及司法机关在最近几年出台了一系列针对业主委员会或小区治理的法律法规、司法解释和部门规章，如《物权法》、《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等，都对小区治理中所可能出现的绝大多数情况做出了详尽的规定。因此，导致社区治理困境的根本原因并不是法律法规的缺失，而是法律法规的缺位，即某些利益相关方对已有法律法规的漠视，以及在实际操作层面上高于法律法规的权力关系。因此，如何使社区治理中参与的各方都能在法律法规的框架下来解决问题，使人治小区真正转变为法治小区，对于从根本上解决业主委员会的地位问题以及社区治理的困境有着至关重要的作用。

    其次，业主委员会是一个实现（多数）业主的合法以及合理诉求的自治组织。以笔者的实地调查和实践经验来看，没有任何一个脱离业主群体的业主委员会取得成功。这是因为业主委员会本身并没有力量，它的力量主要来自于业主的支持。试想，如果没有业主对于小区事务的积极参与，没有多数业主对于业主委员会的支持，那么，我们很难期望仅靠业主委员会几位成员的上下奔走来解决小区中不断涌现而又纷繁复杂的问题。目前，也没有多少业主委员会成员真正愿意将自己主要的时间和精力都投入到小区的建设中。事实上，有关社区治理的有关法律条文，如《物权法》和《物业管理条例》等，都将业主委员会定位为业主大会的执行机构。这也在很大程度上突出了业主委员会与广大业主之间的内在联系。另一方面，我们也要认识到虽然法律法规为业主委员会的地位和社区治理提供了制度保证，但并没有从操作层面为解决小区中的具体问题指出可行的路径。因此，如何能够调动业主参与小区事务的积极性并提高小区中的社会资本，是业主委员会解决自身地位问题的关键所在。

    就业委会的功能而言，虽然很多业主委员会确实产生于维权事件，但笔者认为维权不能作为业主委员会这一基于建筑物区分所有权的自治组织的主要目标。这是因为不论维权成功与否，以维权为主要诉求的业主委员会在长远来看都面临着“树倒猢狲散”的风险。同时，以维权为主要诉求的业主委员会往往很难协调与社区治理的另外两个主体的关系。然而，我们也要承认在部分小区中由于对法律法规的忽视以及畸形的权力关系，使得业主委员会的运作偏离了其正常的功能，而不得不以维权作为自己的主要诉求。事实上，笔者认为业主委员会的正常功能主要体现于以下几个方面：

    首先，业主委员会的成立对于促进小区的和谐发展具有积极意义。笔者通过对多个城市的调研发现，真正由广大业主选出的业主委员会不但能够协调化解业主之间的矛盾，还能够规范小区内公共收益的归集和使用，合理经营和维护小区内的公共物业，提升小区的治安管理水平，如通过群防群治协助政府主管部门打击小区内的盗抢和黄赌毒等违法犯罪活动；其次，业主委员会的建立能够显著降低基层政府行政成本。在中央政府于1998年放开城市住房市场以来，我国城市小区中所发生的巨大变化（如大量封闭式小区的兴建）。这些变化使得基层政府很难以原有方式来进行管理。在这种情况下，业主委员会作为基层政府与业主之间的桥梁，可以起到上传下达的沟通作用。再次，业主委员会的成立也有利于物业服务公司在小区内开展工作。例如，近年来由于劳务、材料成本的上升，不少物业服务公司按照原有的物业服务费收费标准往往难以为继。在这种情况下，业主委员会成员对广大业主所做的大量解释、沟通工作才使得物业服务费的上调成为可能。

    就业主委员会的建设而言，当务之急是积极促进业主委员会的成立和换届进程，建立健全业主大会议事规则和业主委员会的选举机制，以及规范完善业主委员会的内部治理结构。目前小区成立业主委员会难、换届更难是普遍现象，这既反映了广大业主普遍存在搭便车不愿牵头为大家服务的国情现实，也暴露了有关政府部门及官员疏于执法袖手旁观的客观事实。然而，要同时解决上述两个方面的问题既不现实也不可能，但先从政府方面的问题着手解决则相对更容易一些。举例来说，我国目前成立业主委员会的程序是：首先，要组建筹备组才可以筹备召开业主大会。在召开业主大会时，业主要表决通过《业主大会议事规则》包括选举办法后才可选举产生业主委员会。在这个过程中，组建筹备组的关键是筹备组发起人要拿到小区全体业主名册。但是，广大业主目前普遍感到不容易取得业主名册。如果政府国土房管部门能积极主动向各小区业主提供业主名册，就能有效推动小区业主自发组建业主大会筹备组、召开业主大会并最终选出业主委员会的进程。

    至于如何建立健全行之有效的业主大会议事规则以及业主委员会选举机制则是现在所有业主委员会面临的重大课题。小区业主依法组建筹备组后，如何在筹备召开业主大会过程中草拟好《业主大会议事规则》包括业主委员会选举办法和《小区管理规约》等文件并提交业主大会表决通过，既能体现广大业主的民主决策意识和共同参与社区治理能力，也能体现广大业主自主管理小区共有物业和共有财产的共同意愿。具体来说，《业主大会议事规则》应着重对业主委员会成员的任职资格、期限以及辞职、罢免等有严格的规定，对业主委员会的换届或部分成员的改选有明确的规定，对业主委员会主任、副主任和常任秘书等主要职位的职权有实质性的制约，对召开业主大会和业主委员会开展工作的经费来源要有明确可行的保障机制。这些机制的建立健全对业主委员会的长远建设具有极其重要意义。要真正达到这些目标，不光需要业主自身的努力，更需要政府有关部门和立法机关的支持和配合：一方面现行的法律法规对业主委员会的选举、换届等程序的指导和监督确实需要进一步细化完善；另一方面政府职能部门（国土房管、民政、街道办等)对小区业主自觉发起、组织和参与业主委员会选举需要加大扶持和协调的力度。

    如何规范完善业主委员会的内部治理结构对业主委员会的建设和良性发展同样重要。作为小区共有物业管理制度的设计者和执行者，业主委员会是否敢于将自身的运作和内部管理置于业主大会或全体业主的监督之下，这将成为考验我国基层民主自治能力的重要标志。由于业主委员会既代表全体业主掌管小区共有物业，又代表全体业主掌握来自小区共有部位和设施的收益，业主委员会能否做到公正、公开、公平地处理小区公共事务，令全体业主信任和放心，使共有财产保值增值，促进业主之间的邻里关系和推动小区的和谐发展，将成为其成败的关键所在。

    总而言之，业主委员会的建设离不开业主大会的创立，业主委员会的选举、换届乃至可持续发展则离不开小区全体业主的共同参与和监督，这是我们在研究和实践中得出的经验总结。作为业主大会的执行机构，业主委员会本身就是非营利自治组织，业主委员会成员（不管有无津贴和报酬）的工作就是志愿者工作，因此，业主委员会的建设与全体业主的共同参与和支持是密不可分的，其核心价值就是小区业主的公益精神与小区内的社会资本。我们把业主委员会的地位、功能和建设等方面研究的越透彻，越有利于全社会对这个近年来不断发展的基层自治组织的认同，使政府主管部门、物业服务企业和业主委员会（包括全体业主）都能在小区治理中找到各自的正确地位，从而推动整个社会的进步与和谐发展。

傅  强    美国杜克大学社会学博士、

                                                    加拿大不列颠哥伦比亚大学助理教授

周活宁  华南和谐社区发展中心主任