住宅小区的居委会和业委会是社会主义基层民主和社会治理的基石，缺一不可。我国城市的居委会和农村的村委会制度存在已久，工作职责和分工相对比较明晰，特别是党的十八大以来，加强基层党建，使基层居委会的工作得到明显改善，值得赞扬。但自改革开放以来，由于人口流动的加剧，人户分离、一人多地等现象比较普遍，提高了基层社会治理和社会主义文明建设的难度。而原来可以弥补这一问题的业委会的制度设计安排没有得到很好的落实和实行，加剧了基层治理中，业主、物业公司、开发商和基层政府互相间的矛盾，把一些原本可以通过社区治理中业主自律，小区业主相互监督，相互扶持，在早期就可以得到解决的问题和矛盾，不断累积、发酵，最后上升到社会问题。近期上海集中整治的小区违建，公共设施和土地被占用等问题，其问题产生的关键就是在小区建设之初，没有形成有效的业主相互监督，相互帮助的业委会管理体系，而开发商指定的物业公司或者睁一只眼闭一只眼或者变相鼓励，诸多问题累积至今，造成巨大的社会整治难度和治理成本。这种情况值得立法机构，各级政府认真反思。

　　1、地方性物业管理条例和实际操作细则严重滞后了以居委会和业委会为基础的现代社区治理模式的建立和执行。目前，物业管理和小区建设的条例和实施细则有许多矛盾和利益代表不明确的现象，造成小区管理中有效监督的缺失。

　　一是条例和实施细则中并没有规定小区第一届业委会建立的第一责任人是谁；也没有规定小区建成后业委会必须成立的年限。有些长期没有建立业委会的小区因此不能动用维修基金，而开发商对于小区设施的保修是有期限的，过了保修期以后，小区设施损毁因为无法动用维修基金而得不到维修，埋下隐患，导致安全事故频发。同时由于在保修期内，没有业主委员会成立而无法交接小区公共设施，许多不良开发商利用法规漏洞，逃避其对公共设施的质量保证。

　　二是条例和实施细则中规定了违建和未交物业费的业主不能担任业主代表，但是又没有对违建作出定义，也没有对未交物业费的原因作出鉴别，造成这些问题成为在业主委员会筹备过程中，各种利益相关方博弈，推诿的关节点。有这样一个案例，有一位业主家中一个半月内连续入宅盗窃两次，民警建议其在窗户上加装防护栏杆，也是同一位民警在之后不久又告知其加装的防护栏杆属于违建，因此他不能成为小区的业主代表。这类问题，在现实生活中相当普遍，因为有些违建是开发商在设计时有意设置的“卖点”，有些则是毛坯房装修时常规性的安排，比如公寓房的封闭阳台，别墅的设备房等。这就让人产生几个重要问题：第一，是否违建应该由谁来界定？第二，建筑的改建或加装，是否有法定依据，便于操作的认定程序设计？第三，到底谁能剥夺业主在其小区中选举和被选举的公民权利？这些由于法规的不完善造成的社会问题是急需及时纠正的。

　　三是由于我国的住宅建设从一开始就偏重毛坯房，业主在装修过程中改建、加装成为普遍现象，但是物业条例和实施细则中没有明确规定改建的合法审批程序。同时，又没有国外通常做法的制度安排，例如美国的住房装修需要首先得到邻居间的同意，然后得到业主委员会的同意，政府才会根据设计是否符合相关法规来核发装修动工许可。目前，我国很多违建以及破坏建筑安全性的装修现象的发生，固然有个别业主缺乏公德，与物业甚至当地房管部门有利益勾结的原因，但是没有合理、合法的改建审批程序设计，同时又缺乏邻里间、业委会的监督的制度安排是造成这些问题的重要原因。

　　2、政府在社区治理和基层民主建设中的作用应该规范和调整。目前，小区业主委员会的成立主要由居委会，街道（镇政府）社区办和房管部门来承担。作为开发商及其指定的物业公司在其中有极大的影响力，而业主在整个链条中是相对弱势的个体。现有的法规和基层政府人员的实际操作中，虽然对业主利益有所保护，但还远远不够。开发商及其物业公司可以通过拖延递交申请，搁置业主和房产资料的提供，对于业主代表资格质疑等各种方式来抵制或者拖延业主委员会的成立甚至阻碍业主大会的召开。百姓“事不关己高高挂起”的心态，对参与社区建设往往缺乏热情，而一旦冲突爆发，却又容易走极端，在制度上缺少早期解决的路径和反应机制。另一方面，基层政府则更倾向与开发商及其利益关联的物业公司打交道，而不是业主委员会。这些都是小区业委会成立难，运转更难的直接原因。但是作为将来社会主义基层民主的组成部分，基层政府是有责任和义务去推进这项制度的落实。也应当理解基层民主的建立需要一个教育、学习和实践过程，对它的反复要有足够的心理准备和预案。

　　综上所述，城市住宅小区业主委员会的制度安排绝不只关系到小区的物业管理或者公共设施的运维，更涉及现代社会人际关系、家庭与家庭的关系、个人、家庭、社区与政府间的关系等与社区治理和社会人文建设相关的方方面面。因此，在政策法规和实际操作中完善和规范业主委员会制度是有其积极意义的，为此建议如下：

　　1、把推进业主委员会制度的重要性放到提高社会治理能力和建设社会主义基层民主的高度来重视；

　　2、明确住宅小区建成后，筹建业委会的第一责任人及其期限，如果期限内仍无法完成业务会的筹建，整个小区的质保期应当顺延；

　　3、基层政府，法规的制订方应该更客观和中立地对待物业管理中的利益相关方，切实保护其中相对弱势者的利益。体现在法规中，应当明确诸如，违建、未交物业费等引起丧失业主代表选举权和被选举权的定义和救济方案，同时制定可行的高效的改建申请审批程序；

　　4、逐步形成规范的业主委员会议事规则和工作模式来指导业委会的成立和之后的运作。